Con el fin de hacer que la gestión pública trabaje con base en las necesidades específicas de cada población, en 2002, el Gobierno peruano inició un proceso de descentralización política, administrativa y fiscal. Esto se tradujo en una mayor participación de los Gobiernos locales y regionales (Gobiernos subnacionales) en el presupuesto público. Para tener una idea de su importancia, en 2021, estos Gobiernos concentraron el 63% de la inversión pública nacional.
Sin embargo, la forma de financiamiento de la provisión de servicios y bienes públicos en los distintos niveles de gobierno es crucial para la búsqueda de un sistema descentralizado sano y sostenible. Por ello, desde ComexPerú, hemos preparado el reporte especial sobre el Estado de las Finanzas Públicas Subnacionales, el cual busca analizar su desempeño en los últimos años. A continuación, presentamos los principales hallazgos.
Es preciso mencionar que la estructura fiscal de los Gobiernos subnacionales es distinta para cada nivel de gobierno. Por un lado, los Gobiernos regionales no tienen potestades tributarias para recaudación y su financiamiento descansa, principalmente, en las transferencias del Gobierno nacional.
En 2021, los Gobiernos regionales recibieron un presupuesto de S/ 45,287 millones en total, de los cuales el 67% se financió con recursos ordinarios; el 19%, con deuda, y un 9%, con ingresos derivados de la explotación de recursos. En cuanto al presupuesto para inversión pública, este sumó S/ 10,019 millones, de los cuales el 64% fue financiado con deuda y el 28%, con recursos de canon, sobrecanon y regalías.
Por otro lado, en cuanto a los Gobiernos locales, estos tienen una capacidad de recaudación que depende de su propia gestión. De esta manera, las municipalidades pueden percibir recursos de los servicios y licencias que ofrecen, o por el cobro de impuestos municipales. También reciben transferencias del Gobierno nacional mediante el Fondo de Compensación Municipal (Foncomún) y por canon, sobrecanon y regalías.
Sin embargo, si bien la recaudación municipal se ha incrementado en los últimos años, al pasar de S/ 3,648 millones en 2010 a S/ 6,366 millones en 2021, esta es baja en comparación con el total de los ingresos y se ha mantenido alrededor del 4% de su presupuesto.
Al evaluar el nivel de recaudación municipal per cápita por departamentos, las diferencias son amplias. En promedio, los Gobiernos locales recaudaron S/ 253 por habitante en 2021. Por ejemplo, mientras que Moquegua alcanzó una recaudación per cápita de S/ 613, Loreto solo recaudó S/ 53.
Esta disparidad en la recaudación se explicaría, en cierta manera, por las diferencias en las capacidades administrativas y tributarias de las entidades públicas, así como por el nivel de informalidad. Al cruzar estos datos con las tasas de informalidad departamental, se encuentra una clara relación negativa. Es decir, a medida que la economía es más informal, menores oportunidades de recaudación tienen los Gobiernos.
Al evaluar las fuentes de ingresos de los Gobiernos locales, en 2021, de los S/ 45,009 millones que recibieron en total las municipalidades, el 25% provino de deuda, seguida por recursos de actividades extractivas (25%) y Foncomún (19%). En cuanto al presupuesto para inversión pública, de los S/ 25,069 millones, el 42% se financió con deuda pública y el 34% con canon, sobrecanon y regalías. La participación de los recursos derivados de la extracción de minerales en los últimos años explica 1 de cada 3 soles destinado a proyectos de inversión.
¿CÓMO VAMOS Y CÓMO PODEMOS MEJORAR?
De acuerdo con el estudio Panorama de las relaciones fiscales entre niveles de gobierno de países de América Latina y el Caribe, del Banco Interamericano de Desarrollo y la CEPAL, en el Perú existe una oportunidad de mejora en la recaudación de impuestos fiscales. Por ejemplo, para el caso del impuesto predial, en el país este explica el 0.3% del PBI, mientras que en Chile y Colombia supera el 0.5%, y en los países de la OCDE equivale al 1.1%.
Por otro lado, el país tiene una estructura de financiamiento que, al depender de las transferencias intergubernamentales, tiende a reducir los incentivos de los Gobiernos subnacionales para gestionar con eficiencia, rendir cuentas y ser fiscalmente responsables. Esto, en la literatura académica, se conoce como “pereza fiscal”. A ello se suma que, en la práctica, estas transferencias no responden a una estimación de brecha fiscal, lo que reduce su efectividad.
Para hacer frente a esta problemática, se propone fortalecer el sistema de recaudación subnacional para permitir que las entidades reduzcan su dependencia de otras fuentes de financiamiento y mejorar su posición financiera. Esto no pasa por incrementar los impuestos locales, sino por mejorar el uso de los recursos públicos para proveer mejores bienes y servicios públicos a la población. Ello, además, garantizaría que los ciudadanos sientan justificados el pago de sus tributos. De igual manera, debe mejorarse el sistema de transferencias intergubernamentales que permitan reducir las disparidades actuales.
Finalmente, un tema pendiente es evaluar el actual sistema de distribución del canon y las regalías mineras, el mismo que ha generado excesiva concentración de recursos en las zonas productoras y dificulta el desarrollo territorial.
Los Gobiernos subnacionales son cruciales para el desarrollo económico local al ser los responsables de ofrecer servicios cotidianos para la población, tales como transporte público, recolección de basura, suministro de agua y saneamiento, provisión de infraestructura, entre otros. Por ello, se debe mejorar la gestión fiscal, que actualmente enfrenta grandes disparidades regionales y que genera una desigualdad en la calidad de los servicios ofrecidos.
(*) Por ComexPerú / Semanario 1127 – Economía