Por: Milagros Campos Ramos (*)
El Congreso peruano cumplirá 200 años de su instalación. Su funcionamiento, sin embargo, no ha sido continúo debido a los golpes de estado y a las vicisitudes de nuestra historia republicana. Si hay una institución que refleja el funcionamiento de la democracia es el Congreso.
El Perú se caracteriza por la debilidad de sus instituciones. Recientemente, el Índice de Democracia elaborado por The Economist Intelligence Unit (EIU 2022) ha calificado a la democracia peruana como defectuosa. ¿Cómo trabajar en el fortalecimiento institucional? En el caso de Congreso, diversos estudios sugieren que hay factores internos, pero la mayoría de ellos son externos al Congreso.
¿De qué depende la institucionalización del Congreso?
En primer lugar, está asociada con su autonomía institucional, funcional y presupuestal, pues es consecuencia del principio de separación de poderes. Esa autonomía debe verificarse también respecto de poderes fácticos.
En segundo lugar, depende de la relación con el Ejecutivo. La relación con otros poderes del Estado es de control y colaboración. Los gobiernos en mayoría pueden sacrificar el control político, los gobiernos en minoría tienden al bloqueo institucional.
El tercer factor es el de los partidos políticos con representación parlamentaria, su antigüedad y presencia en el Congreso a través del tiempo, su ideología y su fuerza electoral. La relación entre Ejecutivo y Legislativo depende del número de escaños del partido de gobierno, de los partidos que lo apoyan y los de la oposición. Asimismo, las características de estos partidos, la relación con los congresistas, su distancia ideológica y el tipo de oposición que ejercen. En situaciones de mayor polarización puede resultar más complicado llegar a acuerdos básicos. Finalmente, la selección de candidatos idóneos, su preparación para el ejercicio del cargo y experiencia política previa.
En cuanto a términos de organización interna se tienen los siguientes indicadores. Primero, fortalecer el trabajo de los grupos parlamentarios como espejo de los partidos que participaron en elecciones y obtuvieron representación parlamentaria. Su cohesión en el voto previa deliberación en sus sesiones y su permanencia en el tiempo contribuyen a racionalizar y ordenar el trabajo parlamentario. Segundo, el reforzamiento del proceso deliberativo especialmente en el ejercicio de la función legislativa pues afecta la vida de las personas y organizaciones. Así, el debate previo en comisiones constituye un mecanismo que a nivel comparado ha contribuido en ese propósito. Tercero, el control político a la ejecución del presupuesto público. Asimismo, el control al ejecutivo, a los gobiernos regionales y locales para el cumplimiento de las normas, la eficiencia de las políticas públicas que se reflejen en cifras y la atención de las demandas ciudadanas.
En cuarto lugar, fortalecer los mecanismos de rendición de cuentas que estrechen la relación con la ciudadanía. Para ello, los congresos en muchos países han incorporado los estándares de Parlamento Abierto a fin de lograr una rendición de cuentas a través de la apertura y transparencia de los procedimientos y toma de decisiones parlamentarias. En esa línea, la publicación de documentos en formatos amigables a la transparencia contribuiría a los objetivos de modernización. Por último, la profesionalización del servicio parlamentario, el desarrollo de los servicios de información y la creación de la Oficina de Estudios Económicos se relacionan con una mayor calidad en la legislación y en la toma de decisiones por parte de los parlamentarios.
De los indicadores mencionados, dos pueden orientar mejoras en el proceso de institucionalización. En primer lugar, la necesidad de fortalecer las carreras políticas. Entre 2001 y 2021, 32 partidos políticos tuvieron representación parlamentaria. Solo uno de ellos, Acción Popular tuvo representación en todo el período. Desde 2001, solo tres parlamentarios fueron reelectos durante cuatro periodos. El porcentaje de congresistas nuevos ha ido creciendo por las bajas tasas de reelección parlamentaria, la alta volatilidad electoral y recientemente por la prohibición de reelección inmediata. Urge revertir esa decisión.
Segundo, el Índice Latinoamericano de Transparencia Legislativa1 que evalúa la apertura de procedimientos parlamentarios. Como puede observarse en el gráfico, el Perú se encuentra en el puesto 9 de 13 países evaluados con un índice de 35,4%, debajo de la media regional de 39,6%.
En resumen, la institucionalización del Congreso depende de múltiples factores internos y externos. Una vez identificados, es posible trabajar en algunos de ellos pues del fortalecimiento institucional del Congreso depende en buena parte la calidad de la democracia.
(*) Publicado por Desafío Perú – IPE