Por: Milagros Campos Ramos (*)
El mal desempeño de los presidentes afecta directamente su popularidad, pero, ¿puede traer como consecuencia su destitución? Para responder a esta pregunta, es necesario hacer dos precisiones. La primera de ellas está referida a los sistemas de gobierno, la segunda al diseño constitucional de la responsabilidad de los presidentes. En relación al sistema de gobierno, los estudios coinciden en señalar dos modelos democráticos: el parlamentarismo y el presidencialismo, algunas formas intermedias siempre muestran el predominio de uno u otro. Dos criterios definen la naturaleza de un sistema de gobierno: a) si el jefe del Ejecutivo es seleccionado por el parlamento o, si es elegido mediante elecciones populares. b) si el Parlamento puede destituir al ejecutivo mediante un voto de censura o si solo puede ser destituido mediante un procedimiento de acusación de naturaleza más judicial, con una alta mayoría calificada1. El nuestro es un presidencialismo que incorporó desde el siglo XIX elementos de los regímenes parlamentarios, por ello lo hemos denominado como un presidencialismo parlamentarizado.
En relación al diseño constitucional, los presidencialismos han previsto el juicio político como un mecanismo para destituir a sus presidentes. El impeachment en el caso de Estados Unidos se produce cuando el presidente es acusado por traición, cohecho u otros delitos y faltas graves. Solo tres presidentes han pasado por ese procedimiento. En América Latina varios países incorporaron el juicio político, regularmente estableciendo un procedimiento que empieza en la Cámara de Diputados, la que acusa y confirma el Senado. Una acusación en estos términos libró el presidente Sebastián Piñeira recientemente.
El procedimiento para acusar a los presidentes y destituirlos ha sido materia de estudios de expertos desde el Derecho Constitucional y la Ciencia Política en las dos últimas décadas pues dejó de ser un mecanismo excepcional2. La destitución de los presidentes muestra un acercamiento a los regímenes parlamentarios, con un dominio del Legislativo3. En muchos de los casos se sumaron a los cuestionamientos a la gestión presidencial, la ausencia de mayorías o coaliciones en el congreso, crisis políticas o económicas y baja popularidad del presidente.
En el caso peruano, el presidente de la República carece de responsabilidad política. Quienes asumen la responsabilidad, de acuerdo a lo establecido en la Constitución, son los ministros de Estado que refrendan los actos presidenciales, sin cuyo refrendo dichos actos son nulos (artículo 120°). Son los ministros los que pueden ser citados al Congreso, interpelados y eventualmente censurados, en cuyo caso deben renunciar. De manera que la rendición de cuentas del ejecutivo se realiza a través de los ministros de Estado. Terminado el periodo presidencial, el presidente puede ser acusado por los eventuales delitos o infracciones a la Constitución pues de acuerdo al artículo 117, el Presidente solo puede ser acusado durante su período, por traición a la Patria; por impedir las elecciones presidenciales, parlamentarias, regionales o municipales; por disolver el Congreso (salvo cuando éste haya censurado o negado la confianza a dos gabinetes), y por impedir su reunión o funcionamiento, o los del Jurado Nacional de Elecciones y otros organismos del sistema electoral. La experiencia muestra que estas causas son insuficientes. Por ello, se ha planteado la necesidad de ampliar los supuestos para acusar al presidente durante su mandato. Así, Eguiguren propone incluir graves delitos vinculados con actos de corrupción; violación de derechos humanos; vinculación con actos de narcotráfico u organizaciones criminales; delitos comunes graves o graves infracciones de la Constitución4. La comisión de reforma política en 2019, también planteó la reforma en términos similares.
El debate sobre la responsabilidad del presidente de la República, sin embargo, ha estado centrado en la vacancia por permanente incapacidad moral. La causal se incorporó en la Constitución de 1839 pero se utilizó por primera vez en el 2000 al declarar la vacancia de Alberto Fujimori. Ni Riva Agüero ni Billinghurst fueron vacados por incapacidad moral. En 1823, cuando Riva Agüero fue exonerado del mando, la Constitución no había previsto la figura de la vacancia por permanente incapacidad moral. En el caso de Billinghurst, su destitución en el marco de una grave crisis política se produjo por el golpe de Estado del general Oscar R. Benavides5.
Es necesario poner en agenda este tema pues el ejercicio de la función pública requiere de responsabilidad oportuna. Las situaciones excepcionales deben tener salidas institucionales en el marco del diseño constitucional.
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Referencias:
1 Ganghof, Steffen. Beyond Presidentialism and Parliamentarism. Oxford, 2021.
2 Referencia a:
• Pérez-Liñán, Aníbal. «Instituciones Coaliciones callejeras e inestabilidad política: perspectivas teóricas sobre las crisis presidenciales.» América Latina hoy, 2008: 105-126.
• Marsteintredet, Leiv. «Las consecuencias sobre el régimen de las interrupciones presidenciales en América Latina.» América Latina hoy, 2008: 31-50.
• Mariana Llanos y Liev Marsteintredet. Presidential Breakdowns in Latin America. Causes and Outcomes of Executive Instability in Developing Democracies. Londres: Palgrave MacMillan, 2010.
• Valadés, Diego. La parlamentarización de los sistemas presidenciales. México: Serie Estudios Jurídicos, 2008.
• Eguiguren, Francisco. «La tendencia hacia el uso frecuente y distorsionado del juicio político y la declaración de vacancia en contra del presidente: ¿otro paso hacia la «parlamentarización» de los regímenes presidenciales en Latinoamérica o algo más?» Pensamiento Constitucional N° 22, 2017: 61-82.
• Martínez, C. «Presidential Instability in Latin America: Why Institutionalized Parties Matter». Government and Opposition, 2020: 1-22.
3 Carey, John. «Presidencialismo versus parlamentarismo.» Postdata, n.º 11, 2006: 121-161.
4 Referencia a:
• Eguiguren Praeli, F. La responsabilidad constitucional y penal del Presidente de la República en el Perú: propuestas para su reforma. Lima: Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú, 2007.
• Eguiguren Praeli, F. Las relaciones entre el Gobierno y el Congreso en el régimen político peruano. Lima: Palestra, 2021.
5 Basadre Grohmann, Jorge. Historia de la República del Perú. Lima: Producciones Cantabria S.A.C., 2014.